赵可金 清华大学全球共同发展研究院副院长、教授

随着第二届“一带一路”国际合作高峰论坛在北京召开，有关推进“一带一路”的讨论越来越热烈。自2013年国家主席习近平提出“一带一路”倡议以来，“一带一路”获得各方热烈欢迎，推进很快，取得了非凡的成就，同时也出现了一些问题。其中，一个饱受关注的问题是，究竟“一带一路”的“电话号码”是什么？对于国际上很多对“一带一路”感兴趣的人来说，无论是相关国家政府部门，还是企业和社会界，都普遍面临着不知道与谁对接“一带一路”项目的问题。

说到底，“一带一路”是一个国际发展倡议，中国在国内发展规划上存在国家发展改革委员会这样的统筹协调机构，但在国际发展规划上并不存在国际发展改革委，尽管中国成立了国际发展与合作署，但也只是中国国内政府机构，只能负责一些对外援助之类的事务，无法按照国际社会的规则协调“一带一路”的复杂问题。“一带一路”建设不仅是一个发展问题，更是一个治理问题，推进“一带一路”的治理创新已经迫在眉睫。

在国际上推进“一带一路”建设，最根本的还是依靠外交渠道。在外交渠道中，大使馆和领事馆是主要的制度设施。根据《维也纳外交关系公约》和《维也纳领事关系公约》，一个国家一般都在建交国设立大使馆和领事馆，以处理官方和民间关系。然而，这些大使馆和领事馆通常仅处理双边事务，长期以来更多处理一些常规性的沟通和协调事务。对于像“一带一路”这样涉及到众多领域和众多部门的负责事务，尽管大使馆和领事馆也做了很多工作，但始终显得力不从心，终归会挂一漏万。

事实上，在国际上除了由固定任所的大使之外，各国还普遍设立了无任所大使（ambassador－at－large），亦称巡回大使（roving ambassador），是外交使节的一种。他不是常驻某国的使节，而是政府中的一种专职，当然也有临时委派的。国家元首可随时授权他到某些国家处理某些国际事务，参加谈判，出席国际会议，或代表国家元首处理某些国际问题。其职责有时超越一般大使。从各国的设置情况来看，这些无任所大使往往长期承担着一些特别的使命，不同于短期内承认特别使命的特使（special envoy），它的地位更重要，往往作为国家元首、政府总理和外交部长的特别顾问，可以同时处理诸多国家和某一个特别地区的外交关系，也可以是在某一重要事务领域，对外代表着国家。

目前，世界上许多国家都普遍设立了无任所大使。在美国，1949年3月12日，美国总统任命了第一个无任所大使以处理特别的对外政策问题。迄今为止，美国已经设立了国际宗教自由巡回大使、反恐事务巡回大使、打击贩卖人口巡回大使、全球妇女事务巡回大使等职位。荷兰设立了反艾滋病巡回大使、千年发展计划巡回大使、国际文化合作巡回大使、国际组织事务巡回大使、人权事务巡回大使、邻国事务巡回大使等职位。法国设立了人权事务巡回大使。立陶宛设立了东部伙伴关系巡回大使。俄罗斯设立了运动自由巡回大使。新加坡设立了东盟和美国经济合作事务巡回大使，还有很多国家专门设立了公共外交巡回大使和国家形象大使等。

总之，无任所的巡回大使已经成为外交实践中比较常见的一种制度设置，以处理跨领域的复合型事务或者专门性事务。他们在地位上可能略高于普通的大使，往往由一些资深人士担任，处理一些不限于某一个国家和某一个地区的跨国事务。他们当中的很多人都是总统、总理或最高政治领导人的重要智囊或顾问、内阁资政，在授权的领域可以直达顶层，工作效率很高。从其制度属性和各国的经验来看，依托推进“一带一路”建设领导小组，设立专门的“一带一路”巡回大使及其工作班子，是实现“一带一路”高质量发展的有效举措，值得充分考虑。

“一带一路”是中国提出的一个国际发展倡议，国际社会反应多热烈，就越需要设立专门的“一带一路”巡回大使。在机构体系中，“一带一路”巡回大使对内直接对“一带一路”建设领导小组负责并报告工作，对外是统筹协调“一带一路”对话沟通的总联络人。因此，一个可行的办法是在外交部设立“一带一路”巡回大使岗位，并在“一带一路”建设领导小组办公室设立相关工作团队，推进相关事务。目前，在事关国际贸易谈判事务上，设立了国际贸易谈判代表和副代表以及相应的工作团队，国际贸易谈判代表属于部长级。建议参照国际贸易谈判代表制度，设立“一带一路”巡回大使制度，设立部长级的巡回大使，全面负责“一带一路”相关事务，对内与“一带一路”建设领导小组对接，对外与驻外使领馆和各国政府部门在“一带一路”建设事务上直接对接。这不仅是中国国际发展和全球发展的要求，也是国际社会参与“一带一路”建设的迫切要求。（责任编辑 王琳）