况伟大  中国人民大学国家发展战略研究院城市与房地产研究中心主任

2019年政府工作报告提出了“深入推进新型城镇化”，进一步明确和深化了以人为本的中国住房体系，具有以下三方面特征。

深入推进新型城镇化首先，以人为本的住房体系是新型城镇化的重要内容。新型城镇化以中心城市引领城市群发展。目前，中心城市基本上是一线城市和省会城市，房价和租金高，限购、限贷、限售、限商等政策使中低收入者特别是新市民和贫困人口的住房问题突出。因此，要实现以人为本的城镇化，发挥中心城市的引领作用，必须解决中心城市中低收入者的住房问题。只有中心城市住房问题得到有效解决，才能实现农村转移人口市民化、基本公共服务均等化等新型城镇化的基本内容，才能实现包容性和高质量的经济增长。

其次，划清政府与市场边界，充分发挥政府和市场作用。要实现以人为本的住房市场，需发挥政府与市场的共同作用，防止市场失灵和政府失灵。住房市场体系要发挥市场作用，住房保障体系要发挥政府作用，二者相互补充、相得益彰。住房市场体系包括买卖市场和租赁市场。对买卖市场而言，限购、限贷、限售、限价和限商等住房政策抑制了住房投机和住房泡沫，有利于促进住房消费，防范和化解住房金融风险，建立住房长效机制。对租赁市场而言，尽管中央政府和地方政府出台了促进租赁市场发展的土地、金融和税收等政策，但租赁市场需进一步规范和约束租赁机构和房东行为，特别对租金过高的城市，必要时可进行租金控制。对住房保障体系而言，政府应根据中低收入者的收入和住房分布以及政府财力，确定公房（经济适用房、限价房、公共产权房、廉租房、公租房）出售和出租的数量和价格，确保中低收入者“住有所居”。

最后，落实城市主体责任，坚持因城施策。住房具有典型的地方特征，以人为本的住房体系以及新型城镇化要因地制宜，落实城市主体责任，因城施策。不同城市的户籍制度、住房市场、住房保障、公共服务均等化程度、环境承载能力、公共治理能力以及地方政府财力不同，实现以人为本的住房体系的政策、方式、方法和重点也不同。因此，要因城施策，因地制宜地落实城市主体责任，而不能搞一刀切，才能破解住房体系发展不平衡不充分的矛盾。

二、未来住房市场发展趋势及其影响

要深入推进以人为本的住房体系，实现2019年政府工作报告提出的工作目标，未来城市需深入推进常住人口的落户政策、保障房建设和棚改区改造政策以及房产税立法，将会对中国未来住房市场产生深远影响。

首先，进一步加快落户政策。为实现常住人口城镇基本公共服务全覆盖，除个别城市外，城镇户籍人口会进一步放开，为常住人口和农民工提供基本的公共服务。但是，落户政策既要考虑城镇就业岗位的数量和质量，也要考虑城镇基本公共服务供给能力，以便提供更为公平和完善的社会保障体系。因此，落户政策会显著影响所在城市住房市场和住房保障。

其次，稳妥推进保障房建设和棚户区改造政策。保障房建设和棚户区改造重点解决住房困难户和旧城区改造，保障城镇居民的居住权利，是实现“住有所居”的重点。因此，未来中央政府和地方政府将会加大保障房建设和棚户区改造的力度，对住房市场产生不同影响。一方面，保障房建设将会减少低收入群体对商品房的需求，对商品房房价有抑制作用。另一方面，棚户区改造会使周边土地和商品房升值，导致公共投资私人化，需经增值税或房产税回收一部分公共投资。但是，保障房建设和棚户区改造不仅要充分考虑政府财力和困难户基本居住需求，而且要充分考虑职住平衡，防止公共投资的低效和无效以及土地资源的闲置和错配。此外，保障房建设和棚户区改造政策也要因地制宜，不要搞一刀切，有条件和有需求的城市需出台相关政策，无条件和无需求的城市无需出台相关政策，以免劳民伤财。

最后，稳妥推进房产税立法。房产税的作用可分为流转税（excise tax）、受益税（benefit tax）和资本税（capital tax）。尽管国外房产税的证据表明三种房产税都发挥作用，但房产税主要是受益税，是地方政府税收的主要来源，约占40%，是地方公共服务和公共产品的主要财源，且房产税不能无限上调，均值约2%，对房价的调控作用有限。因此，不应过高估计房产税对房价及其财富分配的调节作用，不宜将房产税作为调控房价的工具，而应根据地方政府财政收入稳妥推进房产税立法，特别应处理好房产税与土地出让收入（地租）之间关系。